塑料的事兒不好談

　　如何對待塑料，全世界需要談?wù)劇５懿荒苷劤鼋Y(jié)果，上個月，許多人來到韓國釜山時，心里都打了一個問號。

　　178個國家的“談判專家”在正式上桌之前得到了一個說法：“我們要基于（達(dá)成協(xié)議）這樣的信念去談，實在談不完，是最后一刻決定的事情。”

　　這場塑料污染政府間談判委員會第五次會議（以下簡稱“INC-5”），交織著雄心和沖突，最終在嘆息里落幕。從11月25日至12月2日凌晨兩點(diǎn)休會，沒有達(dá)成任何協(xié)議。

　　2022年3月，第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會續(xù)會通過《終止塑料污染決議（草案）》，決定成立政府間談判委員會（Intergovernmental Negotiation Committee, 簡稱INC），力圖通過5次會議，在2024年年底前制定一項關(guān)于塑料污染的具有法律約束力的國際文書。

　　在人類工業(yè)文明的歷史上，塑料被發(fā)明出來已經(jīng)120余年。以塑料為代表的高分子材料和鋼鐵、水泥、木材一起構(gòu)成現(xiàn)代社會的“四大基礎(chǔ)材料”。

　　塑料本身并非污染物，然而生產(chǎn)不必要的塑料、對塑料制品的不當(dāng)使用以及塑料廢棄物的不當(dāng)管理會導(dǎo)致環(huán)境危機(jī)。

　　據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署統(tǒng)計，每天，相當(dāng)于2000輛滿載的垃圾車所載的塑料，被傾倒進(jìn)全世界的海洋河湖中。直徑小于5毫米的微塑料在食物、水、土壤，甚至人體器官和新生兒胎盤中被發(fā)現(xiàn)。

　　INC-5前，聯(lián)合國秘書長古特雷斯曾公開發(fā)布警告說，到2050年，海洋中的塑料量可能超過魚類。他呼吁全球立即采取行動，力爭今年年底前完成塑料公約談判。

　　來自178個成員國的1400余名談判代表，以及來自政府間組織、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、非政府組織和媒體的2300余名代表抵達(dá)釜山。外界期待，今年能成為全球塑料治理的元年。

　　國際環(huán)保組織觀察員姚喆心里有些打鼓。她在親臨談判現(xiàn)場時看到，當(dāng)工作組開始討論，尤其在談及核心問題時，一些國家的表現(xiàn)似乎是“歷史重演”，過去兩年的“卡殼”又回來了。

　　INC主席路易斯·瓦亞斯·瓦爾迪維索對外表現(xiàn)得頗具野心，希望在釜山的7天內(nèi)完成談判。他要求，工作組的討論要在前3天結(jié)束，第三天晚上再更新一版案文。事實上，到了談判中期，這份要交的“作業(yè)”一直在推遲。

　　會議接近尾聲時，所有的談判轉(zhuǎn)為閉門磋商。觀察員向談判代表團(tuán)的人打聽，會議能否順利結(jié)束，有沒有成果，一些代表卻反問，觀察員們了解到的信息比較多，“你們覺得會怎么樣？”

　　在國際談判中，出現(xiàn)分歧并不罕見。與以往不同的是，這次談判沒有一個既定的國際協(xié)定基礎(chǔ)，而是關(guān)乎如何制定一個新的國際協(xié)定。

　　僅在11月29日的新版建議案文里，塑料的定義，就列出了8個選項。這一版本吸納了各國在前幾日談判中表達(dá)的態(tài)度和觀點(diǎn)，大量內(nèi)容被框在括號中，意味著存在爭議；同一條款下，也不乏相差甚遠(yuǎn)的案文選項。

　　“塑料公約談了兩年，到了最后幾天，各國還在爭論什么是塑料，這確實有些諷刺。”姚喆說，各國之所以爭奪對塑料和塑料污染的定義權(quán)，是因為這將直接影響公約的治理范圍。

　　塑料以石油和天然氣為主要生產(chǎn)原料。如何理解“覆蓋塑料的全生命周期”，一種聲音認(rèn)為，應(yīng)將油氣產(chǎn)業(yè)作為治理的起點(diǎn)。

　　另一種聲音認(rèn)為，這一鏈條應(yīng)從關(guān)注塑料產(chǎn)品設(shè)計開始，延伸至廢棄物管理、回收利用等。

　　歐盟成員國和太平洋島國等是第一種觀點(diǎn)的支持者，這一“高雄心聯(lián)盟”，同時希望塑料公約能制定有針對性的減產(chǎn)目標(biāo)，進(jìn)一步結(jié)合環(huán)境治理中的“生產(chǎn)者責(zé)任延伸”原則，要求上游生產(chǎn)者承擔(dān)塑料污染治理責(zé)任。

　　這也被吸納進(jìn)談判最新版主題案文第6條，“設(shè)定并定期更新全球塑料生產(chǎn)量/消費(fèi)量控制目標(biāo)”。

　　然而一旦限產(chǎn)，在塑料上游產(chǎn)業(yè)布局比較密集的國家，以及具備天然資源稟賦的國家，必將直接受到影響。對其他一些國家，也意味著塑料產(chǎn)品的使用成本或?qū)⑻岣摺?/p>

　　有觀察員注意到，一些油氣國家，在談判中會使用拖延策略。比如，兩個小時的條款討論中，他們一次發(fā)言就占用三四十分鐘，也不涉及任何具體建議，導(dǎo)致時間耗盡。

　　中國是最早采取非必要、一次性塑料產(chǎn)品管控措施的國家之一，明確在2025年內(nèi)，逐步淘汰所有一次性和不可生物降解塑料。

　　在INC-5第一次會議的一般性發(fā)言中，中國代表團(tuán)表示，希望塑料污染國際文書的談判堅持問題導(dǎo)向，聚焦易向環(huán)境泄漏的塑料制品，針對不同種類塑料制品采取分類管控措施，加強(qiáng)回收利用和安全處置。

　　中國的談判立場是“兼具雄心，務(wù)實平衡”。生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品司副司長溫雪峰在會議邊會中指出：“中國政府堅持全球塑料條約的執(zhí)行機(jī)制必須與雄心相匹配，才能有效解決問題。”

　　中國代表團(tuán)表示，在國際文書的談判進(jìn)程中，必須充分考慮不同國家的國情和能力，特別是發(fā)展中國家的需求，堅持公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。這也是國際環(huán)境談判的通則。

　　相比自上而下的限產(chǎn)目標(biāo)，中國更主張自下而上的務(wù)實推動。中國代表團(tuán)引用第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會的一次決議中的話：“塑料污染治理方法是多種多樣的，沒有一刀切的做法，靠一種或幾種普適性的做法也難以有效推動全球塑料污染治理。塑料全生命周期管控涉及的各鏈條各環(huán)節(jié)的治理措施根據(jù)各國實際情況均會進(jìn)行調(diào)整，全球塑料污染治理工作應(yīng)尊重和依賴于各國的努力，應(yīng)在共同目標(biāo)的指引下強(qiáng)化各國主動性和自主性。”

　　“中方懷著與各方共同推動達(dá)成文書的期待而來，努力就分歧提出解決方案，得到多方呼應(yīng)。”中方代表出席閉幕會時說，INC-5期間，各方在部分技術(shù)問題上取得一定進(jìn)展，但在核心議題上仍面臨重大分歧難以彌合，充分反映了塑料污染問題的復(fù)雜性。

　　會議的最后一晚，最新版建議案文公布，全部內(nèi)容都在括號中，意味著一切都沒有達(dá)成共識。閉幕已是凌晨，會場的垃圾點(diǎn)，堆滿了一次性咖啡杯和食品包裝袋。

　　“連一厘米都沒動。”巴拿馬環(huán)境部國家氣候變化事務(wù)主任胡安·卡洛斯·蒙特雷形容的，是各國守著各自的紅線，互不退讓。

　　海洋將巴拿馬塑造為“西半球十字路口”，巴拿馬也受海洋中的塑料污染波及深重。這個人口不到北京一半的國家，在2019年發(fā)出了中美洲的首個“禁塑令”。蒙特雷說，對巴拿馬而言，塑料是一種“大規(guī)模殺傷性武器”。

　　巴拿馬運(yùn)河的航線個國家，而參與這場談判的178個國家，還未找到一個交匯點(diǎn)。

　　今年10月至12月，國際生物多樣性大會、氣候變化大會、塑料公約談判相繼展開，環(huán)境議題密集推進(jìn)。

　　在姚喆看來，這些國際機(jī)制的價值是，讓更多的國家參與進(jìn)來，最大程度地廣泛參與。很多環(huán)境問題，無法依靠各個國家在自己的國境線范圍內(nèi)治理，需要形成共識。

　　INC主席和秘書處多次表示，談判將堅持共識原則。作為國際環(huán)境治理的經(jīng)典案例，氣候變化的談判就是基于共識的，任何決定都需要獲得全體締約方的同意。換句話說，每個國家都有一票否決權(quán)。

　　但也有人認(rèn)為，為了最大程度守住“雄心”，決策機(jī)制需要調(diào)整。與共識相對應(yīng)的，是多數(shù)決定制。實際上，一些更早的環(huán)境多邊協(xié)定，比如締結(jié)于1987年的《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》，就允許在實在達(dá)不成共識的情況下，以2/3多數(shù)票通過的方式進(jìn)行決策。

　　姚喆表示，具體到塑料公約，一種可能的操作是，將最有爭議的細(xì)則設(shè)定留給未來的締約方大會，現(xiàn)在要保證的是在公約議事規(guī)則中保留多數(shù)決定制，并且在案文中為后續(xù)的修訂留下伏筆。

　　有深諳國際法機(jī)制的業(yè)內(nèi)人士表示，在決定公約內(nèi)容的現(xiàn)階段，仍有可能啟動投票機(jī)制。只是，近10多年來，追求最大共識已經(jīng)是環(huán)境國際談判的默認(rèn)原則，未必有國家愿意站出來打破這一傳統(tǒng)。

　　談判談的是什么？親歷者深知，小部分是環(huán)保和技術(shù)性問題，大部分取決于政治。

　　基于當(dāng)前的國際互信基礎(chǔ)，深圳市零廢棄環(huán)保公益事業(yè)發(fā)展中心理事長毛達(dá)對下一階段的談判并不樂觀。但他欣喜地看到，他們倡導(dǎo)多年的廢棄物管理優(yōu)先次序在這次案文中得到明晰。“在塑料產(chǎn)品設(shè)計中，除了可循環(huán)再生性以外，產(chǎn)品的耐用性、可維修性、使用安全性等被強(qiáng)調(diào)。未來塑料的‘替代’也不光是材料的替代，還包括技術(shù)和服務(wù)的替代。”

　　不同思路的博弈還在繼續(xù)。不久前，中國氣候變化事務(wù)特使劉振民在接受媒體采訪時說：“國際談判不是做生意，做生意實在沒有利益可以不做，但國際談判是能談到最好的結(jié)果一定要談，沒有最好的，次好的也得談成。”

　　這期間，曾讓美國退出《巴黎協(xié)定》的特朗普再度當(dāng)選美國總統(tǒng)，又給全球環(huán)境治理帶來不確定性。但劉振民坦言，中美氣候合作的關(guān)鍵，不在于有多少官方機(jī)制能夠運(yùn)作，而是彼此究竟有沒有真正的互信，能否開展深入的經(jīng)驗交流與技術(shù)分享。

　　“不管談沒談成，不管最終協(xié)定的約束性有多強(qiáng)，它都代表了一個方向——我們要改善自己的環(huán)境，我們有這個迫切的需求。”毛達(dá)說。

　　塑料談判結(jié)束后不到一周，中國就成立了國家標(biāo)準(zhǔn)《塑料制品易回收易再生設(shè)計評價通則》起草小組，旨在通過改善塑料制品設(shè)計，促進(jìn)廢塑料回收率提高并實現(xiàn)高值化利用的標(biāo)準(zhǔn)。

　　未談完的案文將在2025年擇期續(xù)會。談判桌上，或許還需要更多高規(guī)格外交去突破。但回歸城市，背著購物袋進(jìn)超市，捧著自帶杯裝咖啡，正在成為人們的日常。